Intérêt à agir et protection des libertés fondamentales : retour sur une décision de la Cour administrative d’appel de Douai

Les faits

Plusieurs associations distribuaient gratuitement des repas au bénéfice de migrants, au sud et à l’est du centre-ville de Calais. Le préfet du Pas-de-Calais, estimant que ces opérations de distribution occasionnaient des troubles à l’ordre public, a mis en demeure le maire de la commune, à plusieurs reprises, de prendre des mesures de police générale afin de faire cesser ces prétendus troubles. Le maire a fait connaitre son refus d’obtempérer. Par un arrêté du 10 septembre 2020, pris dans le cadre du pouvoir de substitution qu’il tient de l’article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales, le préfet a alors interdit toute distribution gratuite de boissons et denrées alimentaires dans plusieurs zones de Calais, et sur plusieurs périodes, allant de septembre 2020 à janvier 2021.

Douze organismes sans but lucratif (OSBL) ont attaqué les arrêtés d’interdiction et ont obtenu leur annulation en première instance auprès du tribunal administratif. Le ministre de l’Intérieur a cependant interjeté appel de ce jugement.

La Cour administrative de Douai a eu à connaitre de plusieurs questions soulevées par cet appel, dont deux nous importent particulièrement : les OSBL concernés justifiaient-ils d’un intérêt à agir ? La distribution gratuite de repas a-t-elle engendré des troubles à l’ordre public ?

L’intérêt à agir des associations

Dans son appel, le ministère de l’Intérieur conteste d’abord la qualité ou l’intérêt à agir de six des associations qui ont demandé l’annulation des arrêtés préfectoraux.

Avant toute analyse, la cour administrative d’appel rappelle que la circonstance selon laquelle l’un des auteurs d’une requête collective ne justifie pas d’un intérêt ou d’une qualité à agir ne fait pas obstacle à ce que les conclusions de cette requête soient jugées recevables, mais seulement à ce que le juge accueille les conclusions propres aux requérants ayant qualité à agir. Si tant est que les 6 associations visées par l’appel n’avait pas la qualité ou d’intérêt à agir, la demande soumise par les 6 autres structures n’en demeure pas moins recevable.

La Cour analyse ensuite l’intérêt à agir des 6 structures visées par l’appel du ministre de l’Intérieur. L’occasion de rappeler plusieurs éléments clés :

Une association ne doit pas obligatoirement être déclarée en France pour ester en justice : la Cour précise en effet que l’absence de déclaration ne fait pas obstacle aux associations légalement constituées (en France ou à l’étranger) de contester, par la voie du recours contentieux, la légalité des actes administratifs dès lors que ceux-ci font grief aux intérêts qu’elles ont pour mission de défendre.
Les dirigeants de l’association doivent être habilités pour ester en justice au nom et pour le compte de l’OSBL : la Cour indique que les dirigeants doivent bénéficier des autorisations nécessaires, signées dans le respect de leur procédure interne, pour que l’association soit reconnue comme ayant capacité pour agir en justice, un dirigeant ne peut donc saisir un juge pour défendre les intérêts de son organisation et de ses membres que s’il a été dument habilité dans le respect des statuts, du règlement intérieur ou des procédures internes de ladite organisation.

L’intérêt à agir d’un OSBL s’apprécie au regard de sa mission sociale et des intérêts qu’il défend de manière effective, indépendamment de son siège social: la Cour juge ainsi recevable la demande d’une association dont l’objet est de venir en aide aux migrants sur l’ensemble du territoire national, directement ou indirectement via des antennes locales, notamment en mobilisant et en organisant des équipes de bénévoles et en venant en appui d’autres organisations humanitaires. Dès lors que les arrêtés litigieux font grief aux intérêts que l’association a pour mission effective de défendre, tel que définis dans son objet, la domiciliation de son siège social dans le Morbihan est sans incidence sur la recevabilité de sa demande. A contrario, est irrecevable la demande d’une association dont l’objet principal est l’accès au logement des personnes et familles défavorisées. Bien que l’interdiction de distribuer des repas puisse l’empêcher d’informer ces populations sur les possibilités de logement, le juge estime que cela ne lui confère pas un intérêt suffisant pour demander l’annulation des arrêtés en question.

Equilibre entre préservation des libertés fondamentales et préservation de l’ordre public

Pour justifier de l’existence d’un risque pour la tranquillité publique, l’administration s’est appuyée sur six mains courantes, établies par la police municipale de Calais. Ces faits concernaient des évènements ponctuels et le plus souvent dénués de gravité. Il en était ainsi de la présence de deux migrants alcoolisés devant un centre social, qui ont quitté les lieux dès l’arrivée de la police, de la présence d’un migrant alcoolisé dans un parc ou du fait qu’un groupe d’exilés avait tenté d’investir un local à vélo avant d’être rapidement dispersé. Il était également allégué que la distribution de repas était à l’origine d’une insalubrité causée par le dépôt sauvage de déchets sur la voie publique.

Il revenait ainsi à la Cour de se prononcer sur :

l’existence d’un lien de causalité entre les troubles relevés et la distribution gratuite de repas, d’une part,
et sur l’existence éventuelle de mesures moins contraignantes que l’interdiction pure et simple de la distribution de repas qui pourraient permettre de faire cesser la situation d’insalubrité, d’autre part.

En premier lieu, la Cour d’appel relève qu’il n’était en aucun cas démontré que les troubles soulevés présentaient le moindre lien avec la distribution gratuite de repas, et ce d’autant qu’un arrêté d’interdiction était déjà en vigueur à la date où ils ont été commis. Il en résulte que les arrêtés d’interdiction prononcés par le préfet du Pas-de-Calais n’étaient pas nécessaires au regard d’un risque d’atteinte à la tranquillité publique.

En second lieu, la Cour constate que des mesures moins contraignantes que l’interdiction pure et simple de la distribution gratuite de repas étaient à la disposition du préfet pour remédier aux risques pour la salubrité. En effet, concernant le dépôt sauvage de déchets, la Cour souligne que les arrêtés litigieux ne s’opposent pas à ce que les distributions de denrées s’effectuent dans les mêmes conditions hors des périmètres d’interdiction et donc y compris dans certaines zones du centre-ville. Dans ces circonstances, les interdictions édictées n’ont pas pour effet de remédier aux abandons de déchets consécutifs à l’activité de distribution de denrées.

Par ailleurs, le maire (le cas échéant, substitué par le préfet) aurait pu prendre toute mesure de police rendue nécessaire par une situation d’insalubrité, y compris lorsqu’elle est causée par des déchets, telle que la mise à disposition de bennes à ordure à proximité des lieux de distribution en application de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

La décision de la Cour administrative d’appel de Douai est donc intéressante à plusieurs titres : non seulement elle rappelle les conditions dans lesquelles une association peut saisir un juge mais aussi, elle rappelle que la préservation de l’ordre public ne doit pas empêcher les associations de réaliser leur mission sociale notamment au profit de publics particulièrement vulnérables quelle que soit leur origine.

Références : CAA de DOUAI, 1ère chambre, 27/02/2025, 22DA02653

Justine NEFF, juriste

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