Critères de dissolution d’une association : entre liberté d’association et préservation de l’ordre public

La liberté d’association, figurant au nombre des libertés fondamentales, fait l’objet d’une protection constitutionnelle et toute dissolution d’une association représente une atteinte majeure à cette liberté. Toutefois, elle reste envisageable si elle a pour objectif de prévenir des troubles graves à l’ordre public notamment sur les réseaux sociaux.

En application de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure (CSI), une association ou groupement de fait peut-être dissous par décret en conseil des ministres s’il réalise certaines actions susceptibles de porter un trouble à l’ordre public. Le législateur prévoit sept motifs de dissolution, d’interprétation stricte.

La jurisprudence récente du Conseil d’Etat est venue illustrer l’application concrète de cet article sur plusieurs points :

Il revient d’une part sur cinq des sept motifs légaux de dissolution ainsi que sur l’analyse réalisée par le juge afin d’assurer un équilibre entre libertés fondamentales et préservation de l’ordre public. En effet, au-delà de reposer sur l’un des sept motifs prévus par la loi, une dissolution ne peut être prononcée que si elle présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public ;

Il envisage d’autre part le cas particulier de la dissolution d’un parti politique.

Provocations à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes, notamment en raison de leur origine ou religion (article L. 212-1, 6° du CSI) et agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l’étranger (article L. 212-1, 7° du CSI)

Référence : Conseil d’État, 10ème – 9ème chambres réunies, 20/02/2025, 462981

Les faits

Dans cette affaire, le groupement de fait « Collectif Palestine Vaincra » revendiquait ouvertement son soutien à la cause palestinienne, y compris par la lutte armée, et tenait un discours virulent à l’encontre de l’état d’Israël. Il manifestait régulièrement son soutien au Front populaire de libération de la Palestine, reconnu comme une organisation terroriste par l’Union Européenne, notamment en rendant hommage à ses membres impliqués dans des actes terroristes. Le groupement ne tenait pas lui-même des propos à caractère antisémite, mais ses prises de position suscitaient le dépôt, sur ses comptes de réseaux sociaux, de commentaires particulièrement agressifs et haineux, parfois à connotation explicitement antisémite, ayant pour cible effective l’ensemble des citoyens israéliens de confession juive.

Les motifs de la dissolution

Le groupement a été dissous par décret du 9 mars 2022, sur le fondement des motifs suivants :

Agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l’étranger (article L. 212-1, 7° du CSI)
Provocation ou contribution à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes, notamment en raison de leur origine ou religion (article L. 212-1, 6° du CSI)

La décision du Conseil d’Etat

Saisi d’une demande d’annulation pour excès de pouvoir de ce décret, le Conseil d’Etat a dans un premier temps jugé que les prises de position du groupement ne dépassaient pas, en tant que telles, les limites de la liberté d’expression : les prises de position du groupement ne pouvaient, en l’espèce, être regardées comme des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme. Le groupement ne pouvait être dissous sur un tel fondement.

Dans un second temps, le Conseil d’Etat s’est néanmoins attelé à analyser les conséquences de telles prises de position, et notamment le comportement du groupement face aux messages et commentaires haineux publiés sur ses comptes de réseaux sociaux.

Il retient que ces commentaires devaient être assimilés à des provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence et que, bien que le groupement ne soit pas à l’origine de ces propos, ces derniers lui étaient imputables dans la mesure où le groupement n’avait pas cherché à les prévenir ou les modérer. En effet, l’article L. 212-1-1 du CSI prévoit que sont imputables à une association ou à un groupement de fait les agissements mentionnés à L. 212-1 commis par un ou plusieurs de leurs membres agissant en cette qualité ou directement liés aux activités de l’association ou du groupement, dès lors que leurs dirigeants, bien qu’informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient.

Ainsi, au regard de la nature, de la gravité et de la récurrence des agissements du groupement, ainsi que de ses répercussions sur le territoire français, sa dissolution était justifiée.

Exaltation de la collaboration avec l’ennemi (article L. 212-1, 5° du CSI) et actions visant à porter atteinte à l’intégrité du territoire national ou à attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement (article L. 212-1, 3° du CSI)

Référence : Conseil d’État, 10ème – 9ème chambres réunies, 30/12/2024, 489498

Les faits

L’association Civitas se définissait comme une organisation visant à promouvoir la souveraineté chrétienne et nationale de la France, tout en exprimant des opinions contraires aux principes républicains (hommage à des figures collaborationnistes de la Seconde Guerre mondiale, utilisation de symboles associés au régime de Vichy, diffusion de propos à connotation explicitement ou implicitement antisémite…). De plus, certains responsables de l’association exprimaient des opinions hostiles envers les personnes homosexuelles et transgenres. Ces propos entraînaient des commentaires haineux et discriminatoires, que l’association ne cherchait pas à contrôler ou modérer.

Les motifs de la dissolution

L’association a été dissoute par décret du 4 octobre 2023, sur le fondement des motifs suivants :

Réalisation d’actions visant à porter atteinte à l’intégrité du territoire national ou à attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement (article L. 212-1, 3° du CSI)
Exaltation de la collaboration avec l’ennemi (article L. 212-1, 5° du CSI)
Provocation ou contribution à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes, notamment en raison de leur origine ou religion (article L. 212-1, 6° du CSI)

La décision du Conseil d’Etat

Saisi par une demande d’annulation pour excès de pouvoir le Conseil d’Etat a été amené à se prononcer sur les motifs de la dissolution susvisés.

Tout d’abord, contrairement aux affirmations de l’association, et bien que, selon elle, certains des actes ou propos mentionnés dans le décret attaqué avaient été sortis de leur contexte ou relevaient de controverses historiques, le Conseil d’Etat retient que le caractère précis et concordant des différents hommages aux collaborationnistes caractérisait bien l’existence de faits d’exaltation de la collaboration avec l’ennemi.

Ensuite, les prises de position de l’association, les propos à connotation raciste, homophobe et antisémite tenus par ses dirigeants, ainsi que l’absence de modération et de contrôle des commentaires haineux publiés en ligne, caractérisaient bien, selon le Conseil d’Etat, la propagation par l’association des idées ou des théories tendant à justifier ou encourager la discrimination, la haine ou la violence envers des groupes de personnes à raison de leur origine, de leur orientation sexuelle et de leur religion.

Enfin, le Conseil d’Etat a toutefois retenu qu’une application inexacte avait été faite du 3° de l’article L. 212-1. En effet, bien que des propos hostiles aux principes républicains avaient pu être tenus, il ne ressortait pas des faits que l’action ou l’objet de l’association visaient à attenter par la force à la forme républicaine du gouvernement.

Au vu de la nature, de la gravité et de la récurrence des agissements de l’association en lien avec les autres griefs relevés, le Conseil souligne que bien que l’un des motifs soulevés dans le décret n’était pas fondé, la mesure de dissolution n’était ni disproportionnée, ni dépourvue de caractère nécessaire.

Provocations à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens (article L. 212-1, 1° du CSI)

Références : CE 9 novembre 2023, Les Soulèvements de la Terre, n° 476384 ; CE 9 novembre 2023, Groupe Antifasciste Lyon et Environs, n° 464412 ; CE 9 novembre 2023, Coordination contre le racisme et l’islamophobie, n° 459704 ; CE 9 novembre 2023, Alvarium, n° 460457

Les faits

Dans ces affaires, quatre associations s’étaient vues reprocher des faits similaires à l’origine de leur dissolution par décret :

Diffusion d’images de violences contre des policiers, accompagnées de messages haineux et incitant à la violence envers des militants d’extrême-droite, sans chercher à les modérer (Groupe Antifasciste Lyon et Environs (GALE)).
Publication de messages justifiant la discrimination et la haine envers les étrangers et les personnes issues de l’immigration, les assimilant à des criminels ou terroristes (Alvarium).
Relai de discours accusant les autorités, partis politiques et médias de nuire aux musulmans en instrumentalisant l’antisémitisme. Ces publications ont engendré des commentaires haineux et antisémites, sans que l’association ne tente de les contredire ou de les supprimer (Coordination contre le racisme et l’islamophobie (CRI)).
Relai d’images d’affrontement entre les forces de l’ordre et les manifestants (Les Soulèvements de la Terre)

Les motifs des dissolutions

La dissolution de ces associations avait été considérée comme nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public, leurs actions devant être assimilées à des provocations à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens (article L. 212-1, 1° du CSI).

Les décisions du Conseil d’Etat

Dans ces décisions, le Conseil d’Etat rappelle qu’une dissolution est justifiée, sur le fondement du 1° de l’article L. 212-1 du CSI, lorsqu’une association ou un groupement de fait incite des personnes à se livrer à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens, explicitement ou implicitement, par des propos ou des actes. Une telle dissolution est également justifiée lorsque l’association légitime publiquement des agissements d’une gravité particulière ou s’abstient de modérer des incitations explicites à commettre des actes de violence, publiées notamment sur ses réseaux sociaux.

Le Conseil d’Etat juge ainsi que, si la dissolution de trois des associations était justifiée, le décret imposant la dissolution du groupement Les Soulèvements de la Terre devait pour sa part être annulé. Certes le groupement s’était livré à des provocations à des agissements violents à l’encontre des biens, cependant, aucune provocation à la violence à l’encontre des personnes ne pouvait leur être imputée. En effet, le relai d’images d’affrontement entre les forces de l’ordre et les manifestants n’étaient pas de nature à caractériser une valorisation ou une justification de tels agissements.

Le Conseil d’Etat a ainsi estimé que la dissolution des Soulèvements de la Terre ne constituait pas une mesure adaptée, nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public. Cette décision illustre l’interprétation restrictive que fait le Conseil d’Etat de l’article L. 212-1 du CSI, en retenant qu’une provocation à la violence contre les biens, sans effets réels, ne justifie pas à elle seule une dissolution.

Notons que les deux derniers cas de dissolution qui n’ont pas été illustrés dans ces différentes décisions sont les associations ou groupement de fait :

Qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées (article L. 212-1, 2° du CSI) ;
Ou dont l’activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine (article L. 212-1, 4° du CSI)

La dissolution possible d’un parti politique sur le fondement de l’article L. 212-1 du CSI

Dans l’une de ces affaires, une association a soulevé un moyen de défense tenant à son statut de parti politique constitué sous forme d’association : le décret de dissolution aurait été entaché de détournement de procédure ou de pouvoir au motif qu’il avait pour objet, sous couvert de la dissolution d’une association, de procéder à la dissolution d’un parti politique.

Le Conseil d’Etat a ainsi pu rappeler que les partis politiques constitués en association ne sont pas exclus par principe du champ d’application de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure. La dissolution pouvait donc être prononcée, sans qu’il soit nécessaire, en parallèle, de dissoudre l’association de financement du parti politique.

Par ailleurs, contrairement à ce que soulevait l’association, le Conseil précise qu’aucun texte n’impose de consulter la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques préalablement à l’intervention d’un décret prononçant la dissolution d’une association revêtant le caractère d’un parti politique.

Ces décisions illustrent ainsi le raisonnement du Conseil d’Etat lorsqu’il est confronté à l’épineuse question de l’équilibre entre liberté associative et préservation de l’ordre public. En se tenant systématiquement à l’analyse in concreto des faits, pris tant individuellement que dans leur globalité, les juges procèdent à une mise en balance factuelle de l’exercice des libertés associative et d’expression face aux troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public. Si la balance vient à être déséquilibrée, une dissolution peut alors apparaître comme une mesure adaptée et nécessaire à la préservation de l’ordre public.

Justine NEFF, juriste

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